参透PPP的阴和阳

导读：PPP近日来越来越冠以一个特征词，“泛”，或者是“泛化”。中国PPP“泛”了，为什么国外PPP没有走向“泛”呢？这个“泛”之后，又会带来什么结果呢？

　　如果将这个问题变得更加有学术韵味，那就是，在一个国家和地区，到底应该存在多少个PPP项目才算是合适的呢？无论是在数量，还是总额占基础设施固定资产投资的比例，我国的PPP项目都远远高于几乎所有的其他国家。就算是现代PPP模式的诞生地英国也只有10-15%，目前英国每年拿出来的PPP/PFI项目也只有十几个。

　　而这是否意味着相较其他国家，我国的政策、制度和法律环境就更加适合于PPP得以广泛发展呢？答案是否定的。

　　为什么PPP在国际上已经成为重要的基础设施投融资模式，但实际上付诸于实施的项目还是不多呢？其中最核心的原因就是PPP项目自身的复杂性以及操作落地的长期性和困难度。一个PPP项目从雏苗到最终落地实施，这个全生命周期中充满了矛盾和变化，若想一帆风顺的、没有一点矛盾和折腾的完成一个PPP项目的整个过程，可以说是天方夜谭。所以，英国的PPP/PFI项目，虽然项目本身发生在地方上，但几乎都是由中央政府推动主导实施的。如果将PPP项目仔细拨开分析，它就是一个矛盾的集中地，需要项目的各方花时间、花精力，慢慢地去想办法才能化解。

　　PPP项目的“矛”和“盾”，表面上看是对立的，但是在熟练的高手面前，他们彼此又是统一的。这就像中国古代哲学里的“阴”和“阳”。阳里有阴，阴里有阳。阴阳互补，相得益彰；阴阳相克，两败俱伤。在PPP的项目里，充满了具有阴或是阳特质的事项，并且随着时间的推移，两者会互相转化，如果不加以及时地引导和修正，便会朝着与项目初衷相反的方向发展，非常值得揣摩、研究与思量。

　　1、PPP的基本理念就是一个阴阳矛盾体

　　PPP的中文名称就是政府和社会资本之间的合作。从立意上讲，这两者就有矛盾。政府主要是追求公共利益，社会资本追求的是私人利益，两种利益有彼此一致的地方，但是如果不加以积极引导，二者便很难走在一起。比如，政府实际上也知道“低价”意味着“低质”，为了提高公共服务的水平，政府希望社会资本加大投资，减少利润；而社会资本主要是利益驱动，会主动降低成本，努力提高项目的利润水平，而对公共服务的质量仅仅做到合同要求的水平，自觉提升质量水准是不可能的，他不是“雷锋”。所以，政府和社会资本天生就是一对矛盾体，在一个具体项目上将两者调和在一起，又将两者的利益绑定在一起，确实很难。

　　另外，政府和社会资本的行为方式上也大不相同，实际上就是政府和市场的关系，两者绝好地体现了“阴”和“阳”的不同特质。政府的行为讲究有序、安全、规范，属“静”；市场的行为讲求开放、自由、创新，属“动”。所以，成功的PPP项目绝对不能只强调一方，要动静结合。如果项目设计中，过分强调市场力量，那么项目就会失序，达不到满足公共利益的目标，导致公共服务成为一个暴利项目，受到资本市场追捧，这不是公众想看到的。但是，反过来，政府如果只强调公共利益，只重视自身旧有的行为规则，那么，市场的创新动力就会被遏制，社会资本不会主动提出解决方案，只会被动的完成任务，更加不会把压箱底的宝贝拿出来。这样一来，公共服务的难题无法解决，质量不能提高，政府追求的公共利益也要大打折扣。因此，好的PPP项目，熟练的政府实施机构所需要练就的本事就是如何用经济利益的指挥棒充分挖掘社会资本的潜力、经验和技能。基础设施和公共服务项目本身就很难，在全寿命周期内会充满各类风险。现在要做PPP，真的是难上加难，需要政府和社会资本前期做好大量的研究沟通工作。我国目前PPP项目推进迅速，实际上是违背了基础设施和PPP项目基本客观规律的，仅仅通过简单并不细致完善的“两评一案”环节就将项目“落地”了，促使PPP从“易化”走向“异化”，最终会欲速则不达，不仅是对PPP，更是对公共服务和公共利益的不负责任的表现。

　　2、PPP项目的运作机制需要对立统一的设计

　　讲到PPP项目的具体运作，其中有很多既体现阴阳矛盾，又能在实际上达到对立统一的机制。这里限于篇幅，只能挑选其中的二三条讲讲看，剩下的需要读者自己去“悟”，自己去“Deep Learning”。

　　第一、还是讲利益。PPP项目的具体利益体现在成本和利润。前面已经讲到，政府实际上希望社会资本把事情做好，而不希望社会资本赚的很多，所以更希望社会资本增加成本；而社会资本正好相反，尽量少花点和多赚点。表面上两者是矛盾的，但是如果我们参透阴阳，这不是矛盾体，而是粘合剂。实际上成本在下，利润在上，一阴一阳，但是成本里面也有利润，利润里也含成本。只有成本到位了，也就是服务到位了，政府才可以在定价中拿出一块利润；也只有当在利润的驱动下，社会资本从才能够投入更多的成本。所以，PPP项目的定价机制设计就颇费思量。现在PPP有一种金融化的趋势，讲融资技术的专家很多，但是技术多了，交易成本就高了，价格就很难定，项目就更难实施。目前国际上对PPP的定价只有两种模式，成本加成和最高限价。如果按照成本加成模式，社会资本就会抛高成本，追求更高的利润，最后政府和公众就会不堪负担，PPP项目的效率和所谓的“物有所值”就无从谈起。反过来，如果采用最高限价模式，那么还要对社会资本的投资进行硬约束。所以，单单一个定价，就有很多学问，就需要不断进行阴阳调和。

　　第二，物有所值评价里也有阴阳，也有矛盾的对立统一体。物有所值里有定性评价和定量评价。定性和定量是一个事物的两面。仔细学习英国PPP项目物有所值评价的各类文件，深入参悟，就会发现物有所值评价的内涵相当丰富。先讲讲英国物有所值定量评价。英国人认为，基础设施从规划、投资、建设到运营及移交是一路充满风险的事物，所以，首先要对风险进行评估，而管理风险需要花费成本的。专业的社会资本管理风险所花费成本必然较少，这样的花费又会转化成利润的来源，所以风险在老手面前就是利润来源，在新手面前就是亏损的根源。英国伦敦近期有个隧道项目，1.5公里造价高达7亿英镑，而在中国只需要7-8亿人民币，但是如果中国公司去承接，说不定就是亏损，英国本土还能赚钱，并且赚的还不错。前一段网传英国北部的欣克利角核电项目承包商忘算了一块成本，所以项目盈利前景叵测，就是这个道理。这些风险在政府面前说不定就是更大的麻烦，所以，需要求助于社会资本，求助于PPP。那么，定量评价就是政府管理项目风险的成本（PSC）与社会资本管理风险的成本（PPP）进行比对，而不是项目本身正常情况下的成本比对，一旦政府管理风险成本高，那么就用PPP，就会把这个成本固定下来，这是个静态值，属“静”，PPP合同就是以这个静态值为基础，这要社会资本自己测算。现在PPP项目的物有所值由政府单方面委托咨询公司测算，不管合适不合适，故意把基础设施项目往PPP方向上引，这本身就违背物有所值评价本义。

编辑：徐冰冰